Analyse: Het decentraal bestuur staat onder financiële druk

Steeds minder gemeenten krijgen hun begroting structureel rond, er zijn rekeningtekorten en afnemende reserves. Als belangrijkste oorzaak wordt gewezen op de sterk groeiende kosten van het sociaal domein. Met name het tekort op de gemeentelijke jeugdzorgtaken valt op: zonder grote politieke ingrepen bedraagt dat ongeveer € 1,5 miljard per jaar.^[1] Voor gemeenten speelt ook de onzekerheid over de gevolgen van de herverdeling van het gemeentefonds een belangrijke rol.

De waarde van het decentraal openbaar bestuur

In de visie van de ROB vervult een krachtig decentraal bestuur een wezenlijke waarde binnen een democratisch geordend openbaar bestuur, vanwege vijf belangrijke redenen:

1. Het brengt politiek dicht bij de burger.
2. Het is een laagdrempelig overheidsloket.
3. Het kan door zijn lokale binding en kennis wendbaar inspelen op de ontwikkelingen in de samenleving.
4. Decentrale overheden zijn daarbij nodig voor het bereiken van landelijke doelen.
5. Maar vooral is het decentraal bestuur een onmisbaar onderdeel van de checks and balances (macht en tegenmacht).

Verdeling van macht en bevoegdheden tussen overheidslagen is een waarborg voor een lerend overheidssysteem, waarin lokale binding gekoppeld wordt aan landelijke regie. De mogelijkheid om op lokaal niveau verschillende keuzes te kunnen maken, versterkt het innoverend vermogen van de overheid als geheel. Decentraal bestuur maakt maatwerk mogelijk. Door deze diversiteit kunnen overheden van elkaar leren welke aanpak in welke omstandigheden het meest effectief en doelmatig is. Overheden kunnen zo van elkaar leren, elkaars tekortkomingen compenseren en elkaar versterken.

Een juiste balans tussen landelijke en decentrale bevoegdheden is hierbij van belang. Als er te veel macht bij de landelijke overheid ligt, kunnen burgers vermalen worden in een centralistisch en rigide systeem, maar als te veel bevoegdheden bij decentrale overheden liggen, kan dat leiden tot een lappendeken aan regels en gebrek aan rechtszekerheid. Tegelijkertijd is het van belang dat er in de uitvoering ook ruimte is voor de menselijke maat.

'Als de uitvoering erodeert, dan ook het draagvlak. Er moet ruimte, tijd en geld zijn voor een goede uitvoering.'^[2]

Een goed geordend openbaar bestuur is noodzakelijk: de juiste taak moet op de juiste plaats belegd zijn, met de bijpassende verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar ook met de juiste bekostigingswijze. Democratische legitimatie, schaal van de opgave, nabijheid en effectiviteit moeten met elkaar in balans zijn^[3], en op zijn beurt moet die balans aansluiten op de bekostigingswijze.

De balans is echter zoek, de verhoudingen zijn uit het lood geslagen. Dit komt mede tot uiting in de financiële problemen bij met name gemeenten. Maar volgens de Raad is het geen kwestie van geld alléén: de werkelijke oorzaak ligt in een disbalans tussen taken, organisatie, bevoegdheden en bekostiging. Door deze disbalans is er te weinig ruimte voor decentrale overheden voor eigen beleidskeuzes en wordt hun slagkracht beperkt. Daarmee komt het lerend vermogen en de effectiviteit van de overheid als geheel in gevaar. Dit heeft zijn weerslag op de aanpak van opgaven en op het bieden van passende voorzieningen – en zekerheid – aan burgers en maatschappij.

Maar meer geld alleen is niet de oplossing

De financiële problematiek is niet nieuw. Het voorgaande kabinet heeft besluiten genomen die nadelige financiële gevolgen hadden voor met name – maar niet alleen - gemeenten, zoals de opschalingskorting en de bekostiging van bijstand voor statushouders. Bij het sluiten van het Interbestuurlijk Programma (IBP) in 2018 tussen Rijk, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Unie van Waterschappen (UvW) werd gesteld dat ‘er een streep wordt gezet’ onder deze geschillen. Er kwam een breed samengesteld accres, waardoor gemeenten en provincies fors meer inkomsten tegemoet konden zien. De onvrede verdween echter niet. Ze werd eerder groter door de stijgende tekorten op het sociaal domein. Hoewel de neerwaartse bijstellingen van het accres gedurende de begrotingsjaren onderdeel waren van het afgesproken systeem, werden deze door decentrale overheden als onredelijk ervaren. Daar kwamen de beleidsmatige ingrepen bij, zoals het winkelen met andermans portemonnee.

Zo werd het abonnementstarief Wmo ingevoerd om de lasten voor burgers te verlagen; maar die lastenverlaging moest voor een groot deel door gemeenten zelf opgebracht worden^[4], hoewel de Gemeentewet (Gw) vergoeding van medebewindstaken voorschrijft. Het Rijk stimuleert het gebruik van elektrische voertuigen door deze tot en met 2024 vrij te stellen van motorrijtuigenbelasting (MRB). Provincies lopen door deze fiscale stimuleringsmaatregel van het Rijk substantiële potentiële inkomsten mis. Volgens de Financiële-verhoudingswet (Fvw) moet het Rijk dan aangeven wat de kosten daarvan zijn en hoe die kunnen worden gedekt. Daaraan is nog geen gevolg gegeven.

Artikel 2 Financiële Verhoudingswet en artikel 108 Gemeentewet

Het is een misverstand dat Artikel 2 Fvw stelt dat het Rijk de kosten van elk beleidsvoornemen moet vergoeden. De Fvw stelt alleen maar dat het Rijk moet aangeven hóe decentrale overheden financiële gevolgen moeten dekken die voortvloeien uit beleidsvoornemens van het Rijk. De kosten moeten kwantitatief onderbouwd worden. De uiteindelijke uitkomst (hoe en hoeveel) is het resultaat van een politiek-bestuurlijke weging. Artikel 108 lid 3 Gemeentewet[5] is verstrekkender en dwingender dan artikel 2 Fvw. Dit artikel stelt dat als er sprake is van medebewindstaken (wat verder gaat dan ‘beleidsvoornemens’), het Rijk de kosten die ten laste van gemeenten blijven aan hen dient te vergoeden.

Mede ingegeven door deze perikelen gaven met name gemeenten blijk van hun onvrede over de eerder gemaakte afspraken en werd er terug onderhandeld. Zo was de opschalingskorting^[6] in de onderhandelingen ‘weggestreept’ tegen de brede grondslag voor het accres, maar na verloop van tijd kwamen de gemeenten en VNG terug op deze afspraak. Steeds vaker vroegen decentrale overheden om onafhankelijke kostenonderzoeken en arbitrage. Er werd weinig meer vernomen van het aanbod van de decentrale overheden om jaarlijks 28 miljard euro in te zetten voor de opgaven rond klimaat en energie. Ook werd vergeten dat gemeenten in de periode 2010-2015 zelf hebben gevraagd om taken in het sociaal domein naar hen over te hevelen^[7], omdat zij verwachtten die taken goedkoper en effectiever te kunnen uitvoeren dan het Rijk. Dat is achteraf een illusie gebleken.

Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en zelfs nuttig, dat houdt het openbaar bestuur scherp. Tegelijkertijd is het wel van belang dat juist vanwege de eigenstandige waarde van het decentraal bestuur binnen een gedecentraliseerde eenheidsstaat er duidelijke financiële spelregels en kaders in acht worden genomen. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) schreef in 2017:

'Zonder die regels verworden financiële verhoudingen tot louter machtsverhoudingen, waardoor gemeenten en provincies hun rol niet meer kunnen waarmaken.'^[8]

De hiervoor beschreven ervaringen leren dat er fundamentelere problemen spelen dan te weinig geld alléén: spelregels worden onvoldoende nagevolgd en financiële kwesties worden voortdurend naar de onderhandelingstafel gebracht – door alle partijen. Als het stelsel was nageleefd, zou er veel meer rust zijn geweest. Dat is echter niet het geval, met grote gevolgen. De financiële verhoudingen zijn te veel een politieke kwestie geworden. Dat zorgt voor instabiliteit, onvoldoende uitvoeringskracht bij decentrale overheden en gespannen verhoudingen tussen de nationale en decentrale overheden.

De financiële verhoudingen zijn te vaak onderdeel van de dagelijkse politiek

Ten eerste is dit een probleem van institutionele en culturele aard. Er wordt veel gesproken over gelijkwaardigheid van overheidspartners. Maar feitelijk moet geconstateerd worden dat de beschikkingsmacht over publieke middelen grotendeels bij het Rijk ligt, en dat de landelijke politiek het laatste woord heeft. Dit is op zich niet bezwaarlijk, zolang de wetten, regels en codes^[9] nageleefd worden die de financiële verhoudingen tussen overheden goed laten werken. Maar die naleving blijkt onvoldoende geborgd te zijn, waardoor het stelsel steeds meer uit de rails loopt en een zich herhalend, onproductief patroon ontstaat in discussies tussen overheden. Decentrale overheden vragen steeds vaker om een onafhankelijke arbiter.^[10]

Ten tweede wordt dit ‘uit de rails lopen’ zichtbaar in problemen van financiële aard. De belangrijkste signalen zijn de (meerjarige) begrotings- en rekeningtekorten van gemeenten en afnemende reserves. De oorzaak hiervan ligt in de disbalans tussen taken, bevoegdheden en bekostiging. De bekostiging van veel taken verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uit gaat van lokale, integrale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar het gemeentefonds wordt steeds meer een bekostigingsinstrument voor medebewindstaken met weinig beleidsvrijheid en beleidsvoornemens vanuit het Rijk.

Ten derde dreigt de decentrale bestuurlijke organisatie vast te lopen, mede door deze toename van medebewindstaken. Die beperkt de vrije ruimte van gemeenten als politiek zelfstandige bestuurslaag steeds meer. Verder leidt deze toename van (uitvoerings-)taken tot een steeds verdergaande opschaling van gemeenten en het ontstaan van regionale verbanden waar gemeenteraden – laat staan burgers – steeds minder zicht en invloed op hebben. De Raad constateert dat er geen leidend beginsel is wat de positie van “de gemeente”, “de regio”, “de provincie” in het bestuurlijk bestel moet zijn.^[11]

Er is geen eenduidig, wettelijk vastgelegd afwegingskader voor de taaktoedeling aan decentrale overheden. En waar wel een onderbouwing wordt gehanteerd, wordt er te vaak van afgeweken. Het dominante adagium is vooral dat decentralisatie geboden is omdat daarmee de politiek-bestuurlijke keuzes dichter bij de burger gemaakt kunnen worden, dat daardoor een integrale afweging en meer maatwerk mogelijk zou zijn, en dat het beleid effectiever en doelmatiger zou kunnen worden uitgevoerd. Het besef dat voldoende beleidsvrijheid en uitvoeringskracht van decentrale overheden hiervoor noodzakelijke voorwaarden zijn, raakte gaandeweg steeds meer uit zicht. Kortom: het ontbreken van concepten en kaders heeft geleid tot een mismatch tussen opgaven, taken, schaal en bevoegdheden.

Het vierde aspect betreft het ontbreken van een instrumentarium voor de organisatie, aanpak en bekostiging van taken waar Rijk en decentrale overheden op elkaar zijn aangewezen. Zeker waar het langjarige opgaven van transformatieve aard betreft die een gezamenlijke aanpak vergen, blijkt met name het financiële instrumentarium tekort te schieten, zoals ook de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen constateert.^[12]

De volgende figuur vat de vier aspecten van deze probleemanalyse samen.

Voetnoten

[1] Kamerbrief Ministerie van VWS, 18 december 2020. AEF, Stelsel in groei, 15 december 2020.

[2] Citaat van Rogier van der Sande op het Festival van het Bestuur, van 11 februari 2021, gepubliceerd in Binnenlands Bestuur: Laten we niet vier jaar over geld praten.

[3] Adviesaanvraag Minister van BZK aan de ROB over het organiseren van regionale opgaven, 28 augustus 2020.

[4] Significant Public, Monitor abonnementstarief Wmo – tussenrapportage, 13 februari 2020.

[5] Art 105 lid 3 Provinciewet kent een gelijkluidende inhoud.

[6] In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II (2012-2017) stond het voornemen om provincies en gemeenten op te schalen, wat op termijn zou leiden tot een besparing van ca. € 950 mln. Dit voornemen ging niet door, maar de besparing bleef staan. Bij het sluiten van het IBP met het kabinet Rutte-III (2017-2021) werd met decentrale overheden afgesproken dat de opschalingskorting zou blijven staan, maar dat er een breed samengesteld accres zou komen. Per saldo zijn de inkomsten van decentrale overheden gestegen.

[7] VNG, IPO, UvW: Naar een duurzaam Nederland – investeringsagenda voor kabinetsformatie 2017.

[8] Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017

[9] De ROB doelt met name op de Financiële-verhoudingswet, de Gemeente- en Provinciewet en de Code Interbestuurlijke Verhoudingen.

[10] Blog: Vals spel! Scheids, scheids!!

[11] Zie Prof. dr. D.J. Elzinga: Proeve voor beter bestuur in VNG Magazine nummer 18, 20 november 2020;

[12] Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen, Als één overheid - Slagvaardig de toekomst tegenmoet, 10 september 2020.