Instituties en cultuur: borg de naleving van stelselafspraken

De positie van het decentraal bestuur

Een opschaling van provincies werd voorgesteld met het oog op het vergroten van slagkracht, maar liep onder andere vast omdat een uitbreiding van taken en bevoegdheden niet aan de orde was. De decentralisaties in het sociaal domein werden door gemeenten verwelkomd omdat een zwaarder takenpakket hun positie zou versterken, maar door landelijke ingrepen en financiële druk lijkt het tegendeel te gebeuren. Het IBP had als inzet de samenwerking tussen het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen te verbeteren. Het IBP ging uit van samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid. Het werken als ‘één overheid’ is het nieuwe toverwoord.

Initiatieven om de regionale brede welvaart te versterken werden ontplooid. Maar van echte gelijkwaardigheid is feitelijk geen sprake, en er is veel energie verloren gegaan aan financiële discussies. Ondertussen schreed de regionale samenwerking met gebrekkige democratische legitimatie voort, ondanks alle pogingen om die een halt toe te roepen.

De decentrale overheden willen graag hun waarde voor het goed functioneren van het openbaar bestuur tot uitdrukking brengen. Daarbij hebben zij zich de afgelopen jaren laten verleiden – of uit eigener beweging voorgesteld – om veel taken op zich te nemen. De gemeenten gaven daarbij aan dat zij als lokaal bestuur door integrale afwegingen en maatwerk taken goedkoper en effectiever konden uitvoeren. Het Rijk deed - en doet- in veel gevallen graag een beroep op de uitvoeringskracht van decentrale overheden. Het motief daarvoor was met name gelegen in de behoefte om de op rijksniveau ervaren financiële of uitvoeringsproblemen op te lossen.

Dit heeft geleid tot een afwenteling van financiële problemen en het in gevaar brengen van de positie van decentrale overheden. Daarom is het cruciaal dat het Rijk de geldende wetten en afspraken over het bieden van een passende bekostiging met heldere criteria aan het begin van het proces toe past en daarop vervolgens ook monitort. Het risico is anders dat de financiële verhoudingen onderdeel blijven van de dagelijkse politiek met terugkerende onderhandelingen.

Inburgeringswet

Een casus waar bij medebewindstaken een zakelijker houding zou hebben geholpen, is de nieuwe Inburgeringswet. Deze geeft de inburgeringstaak in medebewind aan gemeenten, maar een Artikel 2 onderzoek bleef lang achterwege. Nadat het onderzoek alsnog uitgevoerd was, ontstond een moeizaam onderhandelingsproces om het voorzieningenniveau in overeenstemming te brengen met het beschikbare budget.[23]

Zakelijker houding bij medebewind

Naast toepassing van de geldende wetgeving en codes, helpt het als het Rijk en decentrale overheden bij taakoverdrachten en medebewind een zakelijker benadering kiezen waarbij aan het begin de klassieke drie W-vragen worden beantwoord:

• Wat willen we bereiken? Welke doelen, maatschappelijke effecten willen we bereiken?
• Wat gaan we daarvoor doen? Wat moet daarvoor door wie worden uitgevoerd?
• Wat gaat dat kosten? Wat hebben we er voor over, wie betaalt en wat levert het op?

Als het gewenste voorzieningenniveau niet met het beschikbare budget verwezenlijkt kan worden, dan zijn er twee mogelijkheden: óf het budget moet omhoog, óf de eisen omlaag.

De Raad wijst daarbij naar de uitvoering van het Klimaatakkoord. De ambities zijn duidelijk en liggen vast. Er zijn afspraken gemaakt over wie wat doet. Nu de kosten daarvan zichtbaar worden is het van belang de kosteneffectiviteit van de verschillende maatregelen te wegen.

Bij afspraken over medebewindstaken of taken waarbij vooral een beroep wordt gedaan op de uitvoeringskracht van decentrale overheden, is een zakelijkere houding nodig. Het Rijk is de opdrachtgever, de decentrale overheden zijn opdrachtnemer.

Als het ambitieniveau niet te bereiken is met het beschikbare budget, moeten of de eisen omlaag, of het budget omhoog.

Borgen van stelselafspraken

Na het sluiten van het IBP waren er veel warme woorden over de positie van decentrale overheden. De gezamenlijke verantwoordelijkheid en gelijkwaardigheid van overheidslagen stond voorop. Het adagium ‘je gaat erover of niet’ veranderde in ‘je draagt bij naar wat je kan’.

De praktijk wees echter uit dat de bestuurlijke en financiële positie van het Rijk niet miskend kan worden. Door het voortslepen van financiële discussies, beleidsmatige ingrepen en door terug onderhandelen vanuit decentrale overheden, werd het onderling wantrouwen gevoed.

Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en houdt het openbaar bestuur scherp. Te veel spanning op de relatie echter ondermijnt het goed functioneren van het openbaar bestuur, vanwege verlies van tijd en energie aan onproductieve discussies en een afkalvend vertrouwen in elkaar. Bovendien heeft – zoals hierboven al aangegeven - het onvoldoende naleven van stelselafspraken zijn effect gehad op de financiële positie van met name gemeenten.

Naleving van het stelsel moet beter worden geborgd. Het lijkt te ontbreken aan een kritische toets op beleidsvoornemens, aan waarborgen, aan controlemechanismes en checks and balances tussen overheden binnen de decentrale eenheidsstaat. De positie van de minister van Binnenlandse Zaken als stelselverantwoordelijke minister voor het decentraal bestuur blijkt hiertoe onvoldoende toegerust. Daarom stelt de Raad voor dat de ondertekening door de minister van BZK verplicht is bij elk wetsvoorstel dat decentrale overheden in den brede raakt. Denk aan taakoverdrachten, medebewindstaken, regionale indelingen en budgetoverdrachten. Bij die laatste is het denkbaar dat ook de ondertekening door de minister van Financiën verplicht moet zijn.

Stel de ondertekening van de minister van BZK verplicht bij elk wetsvoorstel dat decentrale overheden raakt, met name waar het de Gemeentewet, de Provinciewet en de Financiële-verhoudingswet betreft.

Als het goed is, zou er weinig arbitrage nodig moeten zijn tussen overheden: stelselafspraken zouden veel geschillen moeten voorkomen, bestuurlijk-politieke oordelen zouden tot de hoofdlijnen beperkt moeten blijven en niet tot een politieke kwestie moeten worden. De praktijk heeft anders uitgewezen, en ook bovenstaande adviezen zullen niet alles kunnen oplossen. In voorkomende gevallen zal soms een vorm van arbitrage nodig zijn – met inachtneming van het ultimaat van de politiek. Maar op dit moment ontbreekt een gezaghebbend orgaan dat richtinggevende uitspraken kan doen in (financiële) geschillen tussen overheden, zuiver optreden van overheden kan bevorderen, winkelen met andermans portemonnee kan voorkomen, en dat onproductieve discussies kan beëindigen die binnen het stelsel opgelost zouden moeten worden. Het beleggen van deze taak heeft overigens pas zin als er duidelijke kaders, normen en uitgangspunten zijn vastgelegd. Deze rol hoort niet thuis bij een adviescollege als de ROB.

Stel een onafhankelijke arbiter in voor bestuurlijke en financiële verschillen van inzicht tussen overheden, ter borging en bevordering van het naleven van stelselafspraken. Dit met inachtneming van het ultimaat van de politiek, en na het vooraf vastleggen van kaders, normen en uitgangspunten.

Voetnoten

[23] ROB, Advies wetsvoorstel Inburgering 2021, augustus 2019.