Financiën: stop de verrommeling en het winkelen met andermans portemonnee
Als belangrijkste oorzaak van de precaire financiële situatie van gemeenten wordt gewezen op de groeiende kosten in het sociaal domein. De bekostiging verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uitgaat van lokale, integrale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar de praktijk van de decentralisaties zorg en welzijn laat zien dat de wensen van de landelijke politiek en sectorale belangen dominant zijn, met ingrepen vanuit het Rijk tot gevolg.
Schoonmaak in bekostigingswijzen
Het Rijk legitimeert de ingrepen vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid, maar de consequenties voor de bekostigingswijze worden niet getrokken. Soms wordt zelfs met de portemonnee van gemeenten gewinkeld, zoals in het genoemde voorbeeld van het Wmo-abonnementstarief. Andere ingrepen betreffen het vastleggen van een reëel tarief, het verplicht stellen van beschut werk, en het voornemen om de inkoop en toegang tot specialistische jeugdzorg op het niveau van regio’s te beleggen.
Vanuit de sectorale beleidsinhoud zijn deze ingrepen te verdedigen. Maar dan dient wel de consequentie voor de organisatie en bekostiging getrokken te worden. Door het inperken van sturings- en organisatiemogelijkheden van gemeenten vanwege sectorale belangen voelen gemeenten steeds minder ruimte om de kosten te beheersen. De bekostigingswijze verandert echter niet mee: die gaat nog uit van een integrale afweging tussen taken met dezelfde mate van beleidsvrijheid.
'De gemeentelijke zorgtaken ontpopten zich daarmee als een koekoeksjong dat het budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet.'
Deze voorbeelden laten zien dat de spelregels rondom bekostigingswijzen onvoldoende consequent zijn toegepast. De Rfv drong er in 2017 op aan om in de juiste volgorde de volgende politieke keuzes te maken en dan de bijpassende bekostigingswijze te kiezen:[13]
- Op welke schaal moet een taak worden uitgevoerd: gemeente, regio, provincie of Rijk?
- Wat is de mate waarin voorzieningen tussen gemeenten mogen verschillen?
- Moeten gemeenten/provincies allemaal dezelfde financiële uitgangspositie krijgen? Hoe ver moet deze gelijkheid gaan?
In het verleden zijn er veel inrichtingskeuzes geweest waarbij deze vragen niet in samenhang zijn bekeken. Zo zijn de veiligheidsregio’s ingevoerd: de schaal is die van de (verplicht gestelde) regio, met veel landelijke eisen. Het gevolg had moeten zijn dat de bekostiging voor het grootste deel door het Rijk plaatsvindt, maar er is gekozen voor bekostiging vanuit de eigen gemeentelijke middelen. Een ander voorbeeld is het verplicht stellen van beschut werk; de schaal is inderdaad de gemeentelijke, maar er mag voor degenen die aanspraak maken op een beschut-werken plaats geen verschil zijn tussen gemeenten. De logische consequentie is dan een bekostiging via een specifieke uitkering die de kosten van de gemeenten vergoedt. De wetgever heeft echter gekozen voor bekostiging via het gemeentefonds. Tot slot de regiodeals: dit zijn opgaven van onderop, op regionale schaal. Daar hoort een substantiële bijdrage bij van de decentrale overheden zelf. De rijksbijdragen zijn echter bepalend in de bekostiging (mede door de lage financiële slagkracht van gemeenten; voor een aantal provincies ligt dat anders).
Stop het winkelen met andermans portemonnee: de overheidslaag die tot een hoger/ander voorzieningenniveau besluit, moet de kosten daarvan zelf dragen.
Borg het gebruik van een gefundeerd afwegingskader waarmee taken aan de juiste schaal met de juiste bekostiging toegedeeld kunnen worden.
Meer stabiliteit in de normeringssystematiek
Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten, via de respectievelijke fondsen, in grote mate afhankelijk van het Rijk. De omvang van die fondsen beweegt mee met de uitgaven van het Rijk: de normeringssystematiek. In de huidige invulling ervan spelen evenredigheid (met de uitgaven van het Rijk) en actualiteit een zware rol (trap-op-trap-af systematiek). Daardoor kunnen met name gemeenten gedurende het begrotingsjaar geconfronteerd worden met sterke fluctuaties in hun inkomsten. Gemeenten en hun toezichthouders hebben de afgelopen jaren noodkreten en brandbrieven geschreven over de schommelingen in het accres en de oplopende tekorten. De schommelingen zijn echter een direct gevolg van de systematiek die Rijk en decentrale overheden hebben afgesproken.
De normeringssystematiek is recent geëvalueerd, waarbij de nadelen benoemd zijn, en varianten zijn beschreven die meer stabiliteit bieden – maar daardoor in meerdere of mindere mate ten koste gaan van evenredigheid en actualiteit.[14] De VNG heeft zijn standpunt bepaald en kiest vooral vanwege de (ex ante) gunstige uitkomsten voor de huidige systematiek, ondanks de genoemde nadelen. Het staat nog te bezien of klachten over fluctuaties en mogelijk tegenvallende realisaties in de komende jaren achterwege zullen blijven. Decentrale overheden zijn echter ook gebaat bij voorspelbare inkomsten. Dit om een evenwichtige afweging te kunnen maken.
In het licht van de komende, langjarige opgaven waar overheden voor staan, zou volgens de Raad overwogen moeten worden om stabiliteit en zekerheid zwaarder mee te laten wegen. Te meer daar de financiële gevolgen van de coronacrisis groot en onzeker zullen zijn. Decentrale overheden zijn daarom gebaat bij meerjarige budgettaire stabiliteit. Voor nu is dit probleem geparkeerd met het bevriezen van het accres, maar de onzekerheid voor de langere termijn blijft. De ROB adviseert hier apart over.[15]
Kies een normeringssystematiek die meer zekerheid biedt en beoordeel die niet alleen naar de (ex ante) cijfermatig gunstigste uitkomsten.
Monitor de financiële positie
Hoewel het aantal gemeenten dat onder preventief toezicht van de provincie staat relatief beperkt is, is de financiële positie van een groot aantal gemeenten niet rooskleurig. Gemeenten hebben de afgelopen jaren flinke bezuinigingen doorgevoerd en ingeteerd op hun reserves. Dat maakt hun positie kwetsbaar. Daarbij valt op dat tot 2021 de lokale lasten relatief beperkt zijn gestegen (vanaf 2021 is er mogelijk een trendbreuk). Dit duidt er op dat gemeenten per saldo de voorkeur lijken te geven aan een verschraling van het voorzieningenniveau boven het verhogen van de lokale lasten. Daarbij zij aangetekend dat de belastinginkomsten maar een beperkt deel uitmaken van de gemeentelijke inkomsten en gemeenten wellicht afgeschrikt worden door de hoge procentuele stijging van de tarieven die nog steeds weinig oplevert.
'Met een deugdelijke monitor over de financiële positie van decentrale overheden kan de discussie boven het niveau van 'het glas is half vol/halfleeg’ getild worden.
Gemeenten heffen dus geen hogere belastingen, maar wenden zich in de eerste plaats naar Den Haag voor extra middelen. Op zijn beurt wijst het Rijk op eerder gemaakte afspraken, bijvoorbeeld in het IBP. Voor het Rijk, dat naar de (toegenomen) inkomsten van decentrale overheden kijkt, is het glas halfvol. Voor decentrale overheden, die vooral naar hun uitgaven kijken, is het glas halfleeg. Zonder een onafhankelijke feitenbasis is deze discussie niet te beslechten. Het is daarom van belang vooraf een financieel beleidskader met decentrale overheden af te spreken, waarin aan het begin van elke nieuwe kabinetsperiode de overheden financiële afspraken vast leggen over de ontwikkelingen van de vrije bestedingsruimte van decentrale overheden. Op basis hiervan kunnen decentrale overheden afspraken maken over hun bijdrage aan maatschappelijke opgaven. Vervolgens kan een jaarlijkse monitor van een onafhankelijk instituut beoordelen hoe de financiële positie van decentrale overheden zich heeft ontwikkeld.
Stel een jaarlijkse monitor financiële positie decentrale overheden in, belegd bij een onafhankelijk instituut. Maak de resultaten van deze monitor onderwerp van bestuurlijk overleg over de financiële positie van decentrale overheden.
Voetnoten
[13] Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017.
[14] Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds, Den Haag: september 2020.
[15] Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Adviesaanvraag evaluatie normeringssystematiek, 12 februari 2021.