Instrumenten: zuiverder toepassing, meer innovatie

Bekostiging provinciale en gemeentelijke taken

Eerder is al het verschijnsel ‘gemeentefonds als duizend-dingen-doekje’ benoemd.

'De keuze voor bekostiging via het gemeentefonds wordt gedomineerd door de idee dat als het budget vrij besteedbaar is, de sturingsmogelijkheden ook automatisch geborgd zijn.'

Dat is echter niet zo; als er sectorale regelgeving (vanuit het Rijk) komt, worden de mogelijkheden om eigen afwegingen te maken over de meest effectieve en doelmatige besteding van middelen beperkt. Het oorspronkelijke karakter van het gemeentefonds als een herverdeling van de gezamenlijke belastinginkomsten voor de bekostiging van autonome taken is gaandeweg steeds meer geëvolueerd tot een bekostigingsvorm voor medebewindstaken. Daarmee wil de Raad niet stellen dat lokale uitvoeringsvrijheid geen meerwaarde heeft, maar wel dat dit andere eisen stelt aan het bekostigingsinstrument. Er ontbreekt echter een goed instrumentarium voor medebewindstaken. De Raad stelt daarom voor de huidige algemene uitkering voor gemeenten op te delen in een basisuitkering en een medebewindsuitkering. In zijn advies over de Herijking gemeentefonds opperde de Raad reeds het idee om het gemeentefonds te splitsen in een klassiek deel voor meer collectieve lokale voorzieningen met relatief veel beleidsvrijheid en een brede sociaal domeinuitkering met herkenbare onderdelen voor meer persoonlijke voorzieningen waarbij de beleidsvrijheid van gemeenten beperkt is.^[24]

Basisuitkering

De basisuitkering geldt daarbij als een vrij besteedbare inkomstenbron voor taken met veel beleidsvrijheid. Het biedt de basis voor de bekostiging van structurele taken en voorzieningen in alle gemeenten. Deze uitkering beoogt gemeenten in dezelfde financiële uitgangspositie te plaatsen (het derde aspiratieniveau). Dat wil zeggen: als gemeenten dezelfde belastingdruk zouden hebben, zouden ze alle dezelfde uitgebreidheid van voorzieningen aan hun inwoners kunnen bieden, waarbij de exacte mix en omvang nog steeds kan verschillen. Een lager (hoger) voorzieningenniveau komt tot uitdrukking in lagere (hogere) lokale belastingen. De verdeling van het fonds houdt rekening met objectieve specifieke kostenverhogende factoren en de mogelijkheid eigen inkomsten te kunnen genereren. De verdeling wordt gebaseerd op collectieve voorkeuren van gemeenten en gemeentelijke kenmerken.

Medebewindsuitkering

De medebewindsuitkering is voor taken waarbij gemeenten primair uitvoering geven aan rijksbeleid, zoals de Wmo of de jeugdzorg. Een medebewindsuitkering is een decentralisatie-uitkering voor taken waarbij het Rijk een stelselverantwoordelijkheid heeft en op grond daarvan beleidsdoelen heeft geformuleerd.^[25] Er gelden geen bestedingsvoorwaarden. Wel kan worden vastgelegd dat bij decentrale overheden beleidsinformatie opgevraagd kan worden. Dit om een oordeel over de effectiviteit van het beleid als geheel te kunnen geven. Het biedt daarmee een basis voor een afgebakende bestuurlijke dialoog over de wederzijdse inspanningen en verantwoordelijkheden.

Bij deze taken heeft het Rijk stelselverantwoordelijkheid, zijn er landelijke kaders en worden sectorale belangen meegewogen. Uitvoering dicht bij de burger is wel van belang, maar er is minder ruimte voor lokale politieke afwegingen. De medebewindsuitkering maakt wel deel uit van het gemeentefonds, maar de vakdepartementen zijn voor dit onderdeel als het ware medefondsbeheerder.

Dat de medebewindsuitkering onderdeel uitmaakt van het gemeentefonds is van belang om de integrale afweging binnen gemeenten te bevorderen en – voor het sociaal domein - de transformatie niet in de weg te staan. Maar omdat het medebewindstaken zijn, is het Rijk volgens de Gemeentewet gehouden aan een kostendekkende bijdrage aan alle gemeenten, afgezien van eventuele eigen bijdragen van gebruikers. Deze kostendekkendheid geldt op macroniveau, dat wil zeggen voor alle gemeenten samen. Het volume van het beschikbare macrobudget voor de medebewindsuitkering zou de kostenontwikkeling van de totaliteit van de gemeenten kunnen volgen.

Concreet zou dat inhouden dat de bekostiging van minder beleidsrijke taken uit het sociaal domein op een andere wijze zou moeten worden vormgegeven. Voor persoonsgerichte voorzieningen en dienstverlening zou de verdeling een hoger niveau van verevening moeten hebben (4e aspiratieniveau: gelijk voorzieningenniveau). Dit met het oog op de maatschappelijke en politieke behoefte aan een vorm van uniformiteit en rechtszekerheid. Om die uniformiteit te waarborgen ligt een verdeling gebaseerd op huishoudenskenmerken in plaats van gemeentelijke kenmerken voor de hand. Als gemeenten ter verdere dekking van de kosten eigen bijdragen kunnen innen (al dan niet inkomensafhankelijk), dan is die gebonden aan landelijk uniforme regels om gemeentelijk inkomensbeleid te voorkomen.

Deze wijze van het bepalen van omvang en verdeling sluit een prikkel voor doelmatige uitvoering niet uit: elke afzonderlijke gemeente moet tekorten immers in eerste aanleg uit eigen middelen opvangen. Als de tekorten op de verschillende onderdelen voor een individuele gemeente een vooraf afgesproken drempel overschrijden, zou beroep op een apart vangnet mogelijk moeten zijn.

Het instellen van een dergelijke uitkering moet ertoe leiden dat overheden (Rijk en decentraal) zich beter bewust worden van de balans tussen taak, verantwoordelijkheid, bevoegdheid en bekostiging. Bij meer sturing vanuit het Rijk past een andere manier van bekostiging.

Onderscheid twee typen uitkeringen binnen het gemeentefonds voor de bekostiging van decentrale overheden.

De eerste is een basisuitkering voor taken met veel beleidsvrijheid, die wordt verdeeld en geïndexeerd als de huidige algemene uitkering, met als uitgangspunt een gelijke financiële uitgangspositie.

Daarnaast een aparte medebewindsuitkering voor (medebewinds)taken met ‘slechts’ uitvoeringsvrijheid en/of waarin weinig verschil toegelaten is. Deze kent een eigen indexering en een verdeling met als uitgangspunt een gelijk voorzieningenniveau.

Deze instrumenten laten zich één-op-één afbeelden op de typologieën van het decentraal bestuur uit Figuur 1.

Het decentraal belastinggebied dient primair voor de bekostiging van eigen decentrale beleidskeuzes, maar ook als buffer voor tegenvallers en het opvangen van verdeelstoornissen. Het gaat dan vooral om collectieve goederen met lokale uitstraling, zoals parken, groen, sportvoorzieningen en dergelijke.^[26] Indien gemeente of provincie een hoger voorzieningenniveau wenst, kan zij daartoe de eigen belastingen verhogen.

Er zijn vele pleidooien voor het vergroten van het decentraal belastinggebied geweest.^[27] Ook de Raad is in principe voorstander van een vergroting van het eigen belastinggebied, met een gelijktijdige verlaging van de inkomstenbelasting (een belastingschuif van de Rijksoverheid naar lokale overheden). Dit vergroot de eigenstandige positie van het decentraal bestuur. Maar in de optiek van de Raad kan pas sprake zijn van een vergroting van het lokale belastinggebied, als de bekostigingssystematiek voor andere taken ook op orde is. Anders dreigt het gevaar dat tekorten op de uitvoering van medebewindstaken worden afgewenteld op de lokale belastingbetaler. Hoewel vanuit economisch-theoretische overwegingen een zichtbare belasting de voorkeur heeft, geeft de Raad in overweging bij een uitbreiding van het lokaal belastinggebied niet alleen te kijken naar de herintroductie van de onroerendzaakbelasting op huurwoningen en een ingezetenenbelasting, maar ook de mogelijkheid te kijken naar de optie van lokale opcenten op de loonbelasting. Dit laatste om de gelijkwaardigheid van het type belasting zoals de zichtbaarheid en de grondslag waarop geheven wordt tot uitdrukking te brengen.

Maak werk van een uitbreiding van het lokaal belastinggebied om een betere afweging van kosten en baten van lokale voorzieningen mogelijk te maken. Uitbreiding van het lokaal belastinggebied kan pas aan de orde zijn als de bekostigingssystematiek voor decentrale overheden op orde is. Dat houdt in dat het Rijk voorziet in een adequate bekostiging van medebewindstaken. Ook gemeenten zouden pas nieuwe taken op zich moeten nemen als de bekostiging adequaat is.

Bekostiging regionale taken/opgaven

Het benoemen van een regionale opgave is één, de bestuurlijke en financiële consequentie daaraan verbinden is twee. Duidelijk moet zijn waar het om gaat: is het verlengd lokaal bestuur waarbij vrijwilligheid voorop staat, of is het een door het Rijk opgelegde vorm van regionale samenwerking waarbij er meer sprake is van gedeconcentreerd rijksbeleid? Nu wordt dat onderscheid niet gemaakt: regionale samenwerking wordt voor het leeuwendeel van onderop via gemeentelijke bijdragen bekostigd. Rechtstreekse bekostiging is de uitzondering, ook bij verplicht regionaal bestuur. Individuele gemeenten hebben vaak weinig directe invloed op de kosten van regionale samenwerking. De regio’s hebben geen rechtstreeks verkozen vertegenwoordigend orgaan, maar kennen alleen een getrapte verantwoording. Gemeenten dragen dus hun geld af aan een bestuurslaag terwijl zij slechts zeer beperkt kunnen controleren hoe dat geld wordt uitgegeven. Waar het vrijwillige samenwerking betreft, kan gebrek aan goede governance als hun eigen keuze beschouwd worden.^[28] Maar voor verplichte samenwerking waarbij het Rijk de kaders stelt, is de band tussen bepalen en betalen verbroken. Daarom is voor verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders rechtstreekste bekostiging door het Rijk aangewezen. Gemeentelijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven tot welomschreven eigen extra wensen van gemeenten of regio.

Voer voor verplichte regionale samenwerking waarbij het Rijk kaders oplegt, rechtstreekse Rijksbekostiging in. Alleen voor vrijwillige samenwerking binnen een regio is een gemeentelijke of provinciale bijdrage geschikt.

Het Rijk ziet de regio als het meest geëigende schaalniveau voor de aanpak van veel problemen. Daarbij wijst het op het belang van regionale samenwerking, afstemming en bundeling van (financiële) slagkracht. Ook het bevorderen van triple helix samenwerking vormt een belangrijke impuls voor regionale samenwerking. De proeftuinen en de regio-enveloppes (Regiodeals) zijn een uitvloeisel van deze filosofie.

Het financieel instrumentarium blijkt echter niet goed toegesneden op deze vorm van taakgerichte regionale samenwerking met meerdere partijen. Het ontbreekt aan een adequate uitkeringsvorm. De verantwoordingsmechanismes die een rol spelen bij de verantwoording van rijksgeld zijn niet toegesneden op het verdelen van gelden aan regio’s zonder een formele wettelijke structuur. De verdeling heeft daarbij veel weg van een soort schoonheidswedstrijd waarbij het Rijk vooraf een selectie maakt waarbij naast urgentie regionale spreiding een rol speelt. Met als gevolg dat door de inzet van Rijksgeld de agenda onbedoeld top-down wordt bepaald: wie betaalt, bepaalt. Dus in feite vindt de afweging eerder op rijks- dan regioniveau plaats.

Taken met meerschalig en transformatief karakter

Opgaven ‘van de lange adem’ die de inzet van vele (netwerk-)partners en om een transformatie vragen (klimaat, verduurzaming, omgevingswet, brede regionale welvaart, transformatie zorg, woningbouw), kennen een onzekere dynamiek en uitkomst. Vanwege deze onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten niet mogelijk; men is het er alleen over eens dat een opgave aangepakt moet worden. Bovendien is verantwoording in een netwerksituatie lastig te organiseren, zullen de baten verspreid in de tijd en op verschillende plaatsen neerslaan en normaal gesproken niet terechtkomen bij de investerende partijen. Daarom zijn deze transformatieve opgaven niet aan te pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumentarium. Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsinstrumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten daartoe tekort.^[29]

Dit moeten instrumenten zijn die experimenteerruimte toelaten, een (her)verdeling van risico’s en baten en langjarige zekerheden bieden, met een governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert. Voor langjarige, transformatieve opgaven is fondsvorming is een belangrijk instrument. Fondsvorming is hiertoe een belangrijk instrument. Een voorbeeld is het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Kernelementen zijn: gezamenlijke beschikkingsmacht over een gezamenlijk fonds, gevuld met eigen bijdragen naar rato. Die bijdragen van elke partner moeten democratisch gelegitimeerd zijn. Die democratische legitimatie en governance moeten gebalanceerd zijn: de langjarige opgaven verhouden zich slecht met snel wisselende politieke verhoudingen, tegelijkertijd moet er democratische bijsturing en een leerproces mogelijk zijn.

Ontwikkel instrumenten die experimenteerruimte toelaten, een (her)verdeling van risico’s en baten organiseren en langjarige zekerheden bieden. Cruciaal is een governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert.

Ontwerp voor langjarige, transformatieve opgaven fondsen die door overheden gezamenlijk beheerd worden. Ook hier is een goede governance de sleutel.

Voetnoten

[24] ROB, Herijking gemeentefonds, september 2019.

[25] ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019.

[26] Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017. ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2020.

[27] Advies Commissie financiële ruimte voor gemeenten, Bepalen betekent betalen. Rfv, briefadvies Uitbreiding lokaal belastinggebied, 2015.

[28] ROB, Wisselwerking – naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, 2015.

[29] C. van den Berg en B.Leurs, Hoe bekostig je multi-level governance? Naar goede financiële verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: Essaybundel Samenwerken, samen betalen? Over de bekostiging van opgaven in maatschappelijke netwerken, ROB: Den Haag, juni 2020, pag. 13-23.