Adviesrapport Beleidsvrijheid geduid
De mate van beleidsvrijheid voor decentrale overheden is een bepalend gegeven voor de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. In dit advies is het begrip beleidsvrijheid nader uitgewerkt, op verzoek van de minister van BZK. Aanleiding hiervoor is de beoogde herziening van de financiële verhoudingen.
Beleidsvrijheid gaat om de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen. Decentrale overheden voelen zich daarin vaak beknot. Er is voortdurend discussie over de mate van beleidsvrijheid van decentrale overheden. Dat is onvermijdelijk. Het zorgt voor dynamiek. Het houdt overheden onderling scherp over de vraag welke taken, hoe en door wie het meest democratisch en doelmatig kunnen worden uitgevoerd.
Goed voor een derde deel van het gemeentefonds
In de financiële verhoudingen komt de mate van beleidsvrijheid vooral tot uiting in de uitgaven op de beleidsterreinen: cultuur en ontspanning, infrastructuur en gebiedsontwikkeling, en economische aangelegenheden. Goed voor ongeveer een derde deel van het gemeentefonds. Voor de andere beleidsterreinen - met name die gericht zijn op sociale voorzieningen, het waarborgen van de kwaliteit van het openbaar bestuur of openbare veiligheid - geldt dat de beleidsvrijheid beperkt is.
Factoren die de mate van beleidsvrijheid bepalen
Er is geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen voor de mate van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt worden welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. Dat zijn:
1 | Wet- en regelgeving (formele beleidsvrijheid)
De financiële verhoudingen dienen in de eerste plaats de politiek bestuurlijke keuzes te volgen zoals die in wet- regelgeving zijn vastgelegd. Het traditionele, juridische, scherpe onderscheid tussen autonomie en medebewind volstaat daarbij niet als grondslag voor de bekostiging van decentrale taken. Wet- en regelgeving bepalen met name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het er om wat voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan.
De mate waarin de gemeente vrij haar beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen, wordt bepaald door de mate waarin een gemeente:
- zelf aanvullende regels kan stellen;
- gehouden is aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming;
- vrij is te kiezen in samenwerking.
Dit kan per beleidsterrein variëren van geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. Naarmate de beleidsvrijheid minder ruim is luistert de verdeling nauwer.
2 | Maatschappelijke acceptatie van verschillen
Naarmate de formele beleidsvrijheid groter is, is de invloed van de maatschappelijke acceptatie op de ervaren beleidsvrijheid groter. Maatschappelijke opvattingen over in hoeverre uitkomsten van het beleid mogen verschillen, bepalen de ervaren beleidsvrijheid. Bij de maatschappelijke acceptatie van verschillen tussen gemeenten gaat het primair om beginselen van gelijkheid en rechtszekerheid.
Het is uiteindelijk een politieke weging of en in welke mate met de maatschappelijke acceptatie rekening moet worden gehouden bij de verdeling van middelen.
Op impliciete wijze houdt de huidige verdeling van het gemeentefonds overigens al rekening met de maatschappelijke acceptatie doordat bij de verdeling vergelijkbare gemeenten onderling worden vergeleken. Het uitgangspunt is immers dat vergelijkbare gemeenten in staat moeten zijn hetzelfde voorzieningenniveau te kunnen bieden. Dit omdat grote verschillen in voorzieningencapaciteit bestuurlijk en maatschappelijk niet worden geaccepteerd.
3 | Financiële beleidsvrijheid, deze staat onder druk en is relatief beperkt
Slechts een beperkt deel van de gemeentelijke uitgaven volgt uit volledig autonome beleidskeuzes. Het overgrote deel van de uitgaven vloeit voort uit politiek bestuurlijke keuzes, zoals die in nationale wet- en regelgeving zijn vastgelegd en/of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel vloeit voort uit de keuze van gemeenten om vooral niet anders te zijn dan andere Nederlandse vergelijkbare gemeenten.
Aanbevelingen
-
Aanbevelingen aan de minister van BZK
-
Bij lokale beleidsvrijheid hoort een eigen belastinggebied. Lokale beleidskeuzes kunnen leiden tot verschillen in zowel voorzieningenniveau als belastingdruk. De huidige macro-norm voor de OZB beïnvloedt indirect de beleidsvrijheid van individuele gemeenten voor de OZB en doet geen recht aan de relatief geringe invloed van de lokale lasten op de collectieve lastendruk.
-
Het karakter van het gemeentefonds als vrij besteedbare uitkering dient onverkort te worden gehandhaafd. Decentralisatie-uitkeringen waar direct of indirect bestedingsvoorwaarden aan zijn verbonden doen daaraan afbreuk.
-
Een brede algemene uitkering ter bekostiging van het gemeentelijk takenpakket bevordert een integrale afweging bij gemeenten en ondersteunt daarmee de beleidsvrijheid. Van de huidige gedetailleerde ververdeling met meer dan 90 verdeelmaatstaven gaat onbedoeld een normerende werking uit en leidt tot schijnexactheid.
-
Bij de verdeling van de algemene uitkering dient als uitgangspunt te gelden: globaal als het kan, alleen specifiek als het niet anders kan. Lokaal maatwerk is niet gebaat bij te veel normatieve keuzes met te specifieke maatstaven.
-
Maak duidelijk welke uitgaven als kosten, dat wil zeggen onvermijdelijke uitgaven, in de verdeling worden meegenomen. En welke uitgaven als uitdrukking van de lokale beleidsvrijheid gelden en daarom niet zullen worden betrokken bij de verevening.
-
De mate waarin maatschappelijke afwijzing van verschillen mee wordt gewogen moet een expliciet beslispunt zijn voordat tot een verdeling besloten wordt. Hoe lager de acceptatie van verschillen, hoe preciezer de verdeling moet zijn.
-
Het Interbestuurlijke Programma bevat de opdracht om als overheden gezamenlijk maatschappelijke opgaven aan te pakken. Dit kan leiden tot kosten die in de verdeling van de algemene uitkering tot uitdrukking moeten komen. Gemeenten moeten immers in staat zijn om aan deze afspraken invulling te geven.
-
Bij de verdeling van de algemene uitkering dienen tekorten op kostendekkende specifieke uitkeringen niet te worden meegenomen.
-
De beleidsvrijheid bij het kunnen bepalen van de eigen inkomsten en de mate waarin die zijn gebonden aan een specifieke taak moet bij de verevening worden meegewogen.
-
Weergave zonder toelichting: klik op Overzicht inklappen en +.
In de media
- Beleidsvrijheid gemeenten houdt niet echt over, Binnenlands Bestuur, 18-3-2019
- Beleidsvrijheid gemeenten beperkt, Divosa, 21-3-2019
- Meer ruimte voor verschil echt nodig, VNG-Magazine, 5-4-2019
- Meer of minder beleidsvrijheid voor gemeenten? Stimulansz, 10-10-2019
Infographics
De volgende infographics zijn gebruikt in het advies.
