Afrekenen met disbalans - advies over medebewindstaken
Voor een efficiënte uitvoering van verschillende taken werken het Rijk, provincies en gemeenten vaak samen. Op eigen initiatief, of in opdracht van de wetgever – dit noemen we medebewind. Hoewel deze samenwerking in veel gevallen goed verloopt, zijn er ook flinke knelpunten die leiden tot spanningen, vooral tussen het Rijk en de gemeenten. De ROB heeft het advies Afrekenen met disbalans gepubliceerd. Daarin een diagnose, en een stappenplan om gezamenlijk problemen bij medebewinstaken op te lossen.
Download in Nederlands: 'Advies Afrekenen met disbalans'
Download in Nederlands: 'Afrekenen met disbalans - how to met onze tabel'
Voorbeelden: jeugdzorg, veiligheidsregio's en onderwijshuisvesting
Er is een disbalans tussen de taken, bevoegdheden en middelen van de gemeenten. Dit advies verwijst daarvoor naar diverse voorbeelden.
- Bij de decentralisatie van de jeugdzorg is de disbalans dat de taken die daaruit voortvloeien omvangrijk en nauwelijks (financieel) beheersbaar blijken, wat de gemeenten (moeten) opvangen. Daarbij is er weinig zicht op het resultaat, waarvoor het Rijk zich echter wel moet verantwoorden.
- Bij de veiligheidsregio’s is de financiële rol van de gemeenten veel groter dan hun beleidsinvloed. Gezien de noodzaak van een balans tussen ‘betalen en bepalen’ lijkt het daarom veel logischer om de minister rechtstreeks de veiligheidsregio’s te laten bekostigen.
- De onderwijshuisvesting. Het achterstallige onderhoud in deze huisvesting is deels te verklaren door onbegrip van de wetgever van de gemeentelijke financiën.
- De uitvoering van de klimaattaken. Daar zit de disbalans in de informatie die de minister daarover krijgt van de gemeenten, over zowel het presteren als de kosten daarvan. Die informatie is voor de minister niet toereikend om daarover democratisch verantwoording af te kunnen leggen.
Van disbalans tussen de (medebewinds-)taken, bevoegdheden en middelen van de gemeenten hebben niet alleen de gemeenten last. Ook voor het Rijk levert dat problemen op, zowel in zijn rol als wetgever als in zijn rol als uitvoerder (de ministers). Beide bestuurslagen kunnen door die disbalans te weinig sturen op een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de taken die de wetgever aan gemeenten heeft opgedragen. Dat leidt tot frictie tussen deze bestuurslagen.
Onbegrip aan twee kanten
De gemeenten geven aan te weinig geld te krijgen voor hun medebewindstaken en dat, mede daardoor, hun financiële positie slecht is. De ministers schrijven dat de gemeentelijke financiën er goed voor staan en dat de financiële positie van de gemeenten zelfs verbetert, maar dat het de gemeenten soms ontbreekt aan uitvoeringskracht. Beide bestuurslagen belichten hiermee (slechts) een deel van de bestaande praktijk; het toont de grote afstand en het onbegrip tussen de ministers en de gemeenten als het gaat over de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Uiteindelijk gaat deze onderlinge strijd ten koste van het gezag dat burgers toekennen aan de overheid.
Expliciet, consequent, en kenbaar
Het Rijk en de gemeenten zijn het er wel over eens dat er een disbalans is tussen de taken, bevoegdheden en middelen van de gemeenten. Maar hoe groot is eigenlijk die disbalans? Waar ontstaat die disbalans nu precies? En hoe kan die balans weer worden hersteld? In dit advies duidt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) de achtergrond van die disbalans. Daarvoor gaan we terug naar de basis: de toedeling van overheidstaken door de wetgever, met de uitgangspunten en kaders die daarbij gelden. Bij zijn beslissing over medebewindstaken moet de wetgever die in acht nemen. Bovendien is het van belang dat die uitgangspunten in de praktijk ook overeind blijven. Om dat te kunnen beoordelen is het van belang dat de toedeling van deze overheidstaken en de onderbouwing daarvan, expliciet en consequent plaatsvinden en goed kenbaar zijn.
Inzicht en overzicht
Ook is het nodig dat gemeenten inzicht hebben in het rijksbeleid voor die medebewindstaken, welke budgetten de gemeenten daarvoor krijgen en welke risico’s voor hun rekening komen. Dat inzicht ontbreekt nu; er bestaat geen overzicht van taken waartoe de wetgever de gemeenten heeft verplicht. Daarmee zijn de ministers niet in control voor de taken waarvan ze de uitvoering aan de gemeenten hebben opgedragen. De ROB heeft in zijn advies Bestedingsvrijheid geduid uit 2019 al een aanzet voor zo’n overzicht gemaakt. Het is nodig om dat verder te specificeren en, waar nodig, aan te vullen.
Taboe
De ROB constateert ook dat de afgelopen decennia het gesprek over de toedeling van overheidstaken en hoe dat vervolgens goed werkend te krijgen en/of te houden is, te weinig en te oppervlakkig plaatsvindt. Ook hier is het devies; terug naar de basis van de toedeling van overheidstaken, met de uitgangspunten en kaders die daarbij gelden. Door de oppervlakkigheid lijkt een aantal onderwerpen nu onbespreekbaar, oftewel ‘taboe’. De uitbreiding van het eigen belastinggebied lijkt zo’n taboe. Een dialoog over waarom dat niet is meegegroeid met de verandering van taken en bevoegdheden in de afgelopen decennia, is nauwelijks gevoerd. Ook over het open einde van de kosten van taken die werden belegd bij gemeenten is bij decentralisaties niet veel gesproken, terwijl het open einde daarmee verdween van de rijksbegroting en vervolgens terechtkwam bij de gemeenten.
En verder lijkt het een taboe om specifiek te bespreken en bepalen wat gemeenten aan informatie moeten vergaren en aanleveren bij de minister, zowel over de kosten als over de uitkomsten van hun medebewindstaken. De minister moet zich hiervoor democratisch kunnen verantwoorden bij het parlement, zoals ook de gemeentelijke colleges zich aan de gemeenteraden moeten kunnen verantwoorden. Wat nu – en al vele jaren – plaatsvindt, zijn bestuurlijke gesprekken tussen minister en gemeenten, voornamelijk over de disbalans. Dat is te beperkt, te weinig diepgaand en werkt kortstondig. Het is nodig de balans goed te ijken, anders wordt de disbalans alleen maar groter.
En nu? - Breng de disbalans in beeld, los hem op, en zorg dat hij niet terugkomt.
- De wetgever moet eerst zorgen voor een duidelijk en volledig overzicht van de medebewindstaken van de gemeenten, van de ambities die hij hierbij heeft en van de middelen (bevoegdheden en budgetten) die hij daarvoor aan de gemeenten geeft. De ministers moeten daarom zo’n lijst gaan opstellen en daarbij ook de risico’s en de democratische verantwoording beschrijven. De gebruikte begrippen, gehanteerde criteria, gemaakte keuzes en de overwegingen daarbij moeten duidelijk omschreven worden.
- Vervolgens moeten de wetgever en/of de verantwoordelijke ministers hun ambities voor de medebewindstaken congruent maken met de bekostiging, bevoegdheden en risico’s van de gemeenten. Daarbij hoort ook inzicht in de actuele stand van bedragen die in het verleden aan het gemeentefonds zijn toegevoegd.
- Ten slotte moet die congruentie niet eenmalig zijn, maar structureel blijven. Daarvoor dient de wetgever te zorgen voor een duidelijke en permanente governancestructuur. Het past daarbij dat de wetgever zicht houdt op de beleidseffecten en de financiële gevolgen ervan evalueert. Daarnaast dienen de verantwoordelijke ministers periodiek het overzicht te evalueren en waar nodig aan te passen.
Langs deze weg verandert disbalans in een goed samenspel tussen Rijk en gemeenten en kunnen overheidstaken binnen budget en met de gewenste uitkomst worden uitgevoerd, waarmee de overheid zijn bestuurskracht waarmaakt bij burgers en de samenleving als geheel.