Blog: De financiële verhoudingen: een Processie van Echternach in slow motion

Weblogbericht | 31-10-2022 | Gerber van Nijendaal

De golfbeweging in het aantal specifieke uitkeringen

Ooit, begin jaren tachtig, waren er meer dan 500 specifieke uitkeringen. Er was brede politiek-bestuurlijke overeenstemming dat dit om meerdere redenen ongewenst was. Het belemmert de doelmatige afweging op decentraal niveau, het leidt tot onnodige bemoeienis van het Rijk en daarbij gaat het gepaard met hoge administratieve lasten. Door opeenvolgende saneringsoperaties slaagde het Rijk er in het aantal specifieke uitkeringen te verminderen tot slechts 16 in 2018. Dit door een bundeling van verschillende kleine specifieke uitkeringen tot brede doeluitkeringen, het overhevelen van specifieke uitkeringen naar het Gemeente- en Provinciefonds, het stopzetten van beleid, soms ook door definitiewijzigingen. Maar vooral door de introductie van decentralisatie-uitkeringen als aantrekkelijk alternatief voor specifieke uitkeringen: uitkeringen met een omschreven doel maar in beginsel wel vrij besteedbaar. Het aantal decentralisatie-uitkeringen is als gevolg daarvan inmiddels opgelopen tot meer dan 60.

Nadat de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv, inmiddels opgegaan in de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB)) in zijn rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden uit 2011 al constateerde dat de voorwaarden die werden verbonden aan decentralisatie-uitkeringen in strijd waren met het vrije bestedingskarakter van het Provincie- en Gemeentefonds, veranderde er niets. Pas toen de Algemene Rekenkamer (ARK) daaraan het oordeel verbond dat het onrechtmatig was, zag het Rijk zich toch weer genoodzaakt zijn toevlucht te nemen tot die vermaledijde specifieke uitkeringen. Met als resultaat een forse toename van het aantal specifieke uitkeringen. De teller van het aantal specifieke uitkeringen staat inmiddels alweer op 131. Dat lijkt overigens een onderschatting, de indruk bestaat dat een redelijk aantal specifieke uitkeringen om verschillende redenen onder de radar blijft.

De toename van het aantal specifieke uitkeringen is echter niet alleen toe te schrijven aan de conclusie van de ARK. De verschillende ministeries vinden het vaak nuttig en wenselijk om door middel van een specifieke uitkering uitdrukking te geven van hun beleidsinzet: de specifieke uitkering als de geurvlag van Rijksbeleid!

Maar laten we eerlijk zijn, veel gemeenten draaien hun hand niet om voor een extra bijdrage van het Rijk, ook al is dat een specifieke uitkering. Ondanks de administratieve lasten die eraan verbonden zijn. Het hemd is nader dan de rok.

Ook liggen er alweer verschillende adviezen, studies, rapporten die pleiten voor het opschonen van het uitkeringsstelsel. Met enige verschillen met allemaal dezelfde oplossingsrichting: het mogelijk maken om beleidsinformatie bij decentralisatie-uitkeringen te vragen in plaats van verantwoordingsinformatie, het introduceren van (lichtere) gestandaardiseerde verantwoordingsregimes en het hanteren van drempelbedragen, waaronder geen verantwoording behoeft plaats te vinden. De Contourennota geeft een eerste voorzichtig doorkijkje hoe het nieuwe eenvoudiger uitkeringsstelsel eruit gaat zien. Zou het er dan toch van komen…?

De uitbreiding van het lokaal belastinggebied

Daarnaast liggen er ettelijke adviezen en rapporten die pleiten voor een uitbreiding van het lokaal belastinggebied. Uitbreiding van het lokaal belastinggebied is een goede zaak; het draagt bij aan versterken van de autonomie van gemeenten, het leidt tot meer lokale betrokkenheid en een doelmatiger afweging, enz. enz. De verschillende rapporten en studies komen ook elke keer tot min of meer dezelfde oplossing, herintroductie van het gebruikersdeel OZB-woningen en de invoering van een ingezetenenbelasting. De inkomenseffecten blijken met flankerende (belasting)maatregelen redelijk overzichtelijk en beperkt te zijn.

Elke keer als een uitbreiding van het lokale belastinggebied in het verschiet leek te liggen, lieten het Kabinet en/of de Kamer het afweten. Ook de gemeenten waren overigens ook niet altijd onverdeeld enthousiast. Zij bepleiten met de mond een groter lokaal belastinggebied, maar brengen vervolgens allerlei voorwaarden en praktische bezwaren naar voren. De indruk bestaat dat veel gemeenten dan ook niet rouwig zijn dat het er nog niet van gekomen is. Als het om uitbreiding van het lokaal belastinggebied lijken Rijk maar ook gemeenten te lijden aan koudwatervrees. Het maken van lokale keuzes is al lastig genoeg; en als je dan ook nog bij je inwoners een belastingoffer moet vragen, verdwijnt de animo snel. En al helemaal als het belastingoffer het gevolg is van al dan niet terecht vermeende tekortschietende rijksbekostiging.

Voeding van het gemeentefonds

De tot dit jaar gehanteerde normeringssystematiek – samen de trap op, samen de trap af – zorgt ervoor dat de middelen in het gemeentefonds dezelfde ontwikkeling kennen als de rijksuitgaven. Daarbij was er altijd een zekere spanning tussen actualiteit en evenredigheid. Veel gemeenten klagen echter al jaren steen en been over de ervaren instabiliteit van de inkomsten van de algemene uitkering, zowel binnen het jaar als tussen de verschillende begrotingsjaren. De VNG is ingegaan op het voorstel om het volumedeel van het accres voor 2022–2025 vast te zetten op basis van de stand van de meerjarenraming van de Voorjaarsnota 2022. Deze koppeling aan de meerjarenraming zorgt voor een stabiele en voorspelbare inkomstenstroom voor gemeenten. Het biedt meerjarige zekerheid. Het doet ook recht aan het begrip ‘evenredigheid’ in die zin dat de budgettaire ruimte van het kabinet doorwerkt naar decentrale overheden. Er vinden alleen nog correcties plaats voor loon- en prijsontwikkelingen. Tussentijdse stijgingen en dalingen in de rijksuitgaven – bijvoorbeeld door onderuitputting van de rijksbegroting – worden niet meer doorvertaald naar de ontwikkeling van het Gemeentefonds. Daarmee is een belangrijke stap gezet richting een meer stabiele financiering voor gemeenten. Dit conform het advies van de ROB. Stabieler en evenrediger wordt de voeding van het Gemeentefonds niet zou je denken.

Maar het kabinet wil de voeding van het Gemeentefonds per 2026 herzien, om te komen tot een (nog) stabielere financiering voor de medeoverheden. Daarbij wil het Kabinet ook de mogelijkheid van een uitbreiding van het lokale belastinggebied betrekken.

Drie stappen vooruit, en dan weer twee achteruit: de wijze waarop een uitweg uit de verschillende langlopende discussies binnen de financiële verhoudingen getracht wordt te vinden heeft alle schijn van een ‘Processie van Echternach’. Maar dan ook nog gelopen in slow motion.