Terugblik: Lunchbijeenkomst over democratische rechtsorde met Huri Sahin en Herman Tjeenk Willink

Yasmin heet iedereen welkom bij deze lunchbijeenkomst van de Raad voor het Openbaar Bestuur over de democratische rechtsorde als fundament voor de samenleving. Een eerste korte kennismaking met het publiek maakt duidelijk dat er voornamelijk burgemeesters, bestuurders en (lokale) volksvertegenwoordigers aanwezig zijn.

Yasmin geeft aan wat we gaan doen vandaag en geeft het woord aan de secretaris-directeur van de ROB: Iris Sluiter. Iris haalt aan dat deze bijeenkomst in een speciale week komt; er is een nieuw kabinet. In het hoofdlijnenakkoord wordt ook een hoofdstuk aan ‘goed openbaar bestuur’ gewijd, waaruit wel blijkt dat het een thema is dat ook bij dit kabinet leeft. De taak van de ROB is om regering en parlement hierover te adviseren. Dat heeft de ROB in het verleden al gedaan door over dit thema verschillende adviezen uit te brengen, en ook voor de toekomst staan nog interessante en belangrijke adviezen op de rol, zoals het advies over beleid en uitvoering. Hoewel de ROB in de eerste plaats een adviesorgaan voor regering en parlement is, sluit de adviesraad zich niet af van ‘de burger’. De ROB vindt het belangrijk om met elkaar in gesprek te gaan en dat doen we in bijeenkomsten zoals vandaag. Yasmin introduceert Herman Tjeenk Willink en Huri Sahin en nodigt hen uit op het podium.

Yasmin: Wat bedoelen we met de democratische rechtsorde als fundament?

Voor Herman zijn dat twee dingen:

1. Grondregels waarop de overheid met de burgers omgaat, en op basis waarvan burgers onderling met elkaar omgaan. Die regels gaan uit van het besef dat we er met wetten alleen niet zijn en dat het dus gedragsregels zijn.
2. Het institutionele arrangement dat bedoeld is om die regels te handhaven. Dan gaat het over meer dan eens in de zoveel jaar stemmen en de rol van de rechter. Het gaat over de rol die iedereen in het bestel speelt en dat iedereen ook wéét wat zijn rol is. Niet iedereen heeft meer helder wat zijn rol is in de democratische rechtsorde.  

Voor Huri betekent de democratisch rechtsorde als fundament vooral beschermen en begrenzen. Het is de manier waarop ze dagelijks haar taken invult. De wetgever heeft haar als burgemeester bepaalde taken en bevoegdheden gegeven waarmee ze kan handelen, maar daarin is ze niet onbegrensd.

Yasmin vraagt of er iets mis is gegaan de afgelopen jaren.

Volgens Herman is de democratische rechtsorde waarschijnlijk het enige fundament dat we (nog) gemeenschappelijk hebben. Andere gedeelde verbindingen, zoals godsdienst, zijn in de loop der jaren slapper geworden. Tegelijkertijd nemen de spanningen en de complexiteit van problemen wel toe. In zo'n geval is het belangrijk om te weten wat mensen gemeenschappelijk hebben en dat is de democratische rechtsorde. Dat betekent ook dat iedereen op dat fundament kan worden aangesproken.

Yasmin geeft aan dat Herman het vaker heeft over een cognitief tekort en vraagt wat hij daarmee bedoelt. Volgens Herman hebben we het fundament – de democratische rechtsorde – als vanzelfsprekend gezien en ons niet gerealiseerd dat er ook onderhoud nodig is.

Huri haakt hierop aan door het rapport Gezag herwinnen aan te halen. In dit rapport heeft de ROB geconcludeerd dat de overheid de afgelopen jaren aan gezag heeft verloren. Dat komt door een aantal oorzaken en één daarvan is het cognitieve tekort: de basale kennis over wie wat doet in een rechtsstaat, wat een rechtsstaat is en het belang hiervan zijn niet meer op orde. Daarnaast dat er zo veel is geoutsourcet de laatste jaren, dat als we het gezag weer willen herstellen er gewerkt moet worden aan de 3B’s: betrouwbaarheid, betrokkenheid en bekwaamheid.

Vraag vanuit de zaal (Otto de Loor): Wat vinden jullie ervan dat bij de 1^e informatieronde na de Tweede Kamer-verkiezingen gesproken moest worden over de democratische rechtsorde als fundament? Is het fundament dan zo wankel geworden dat we het daar met elkaar over moeten hebben?

Herman geeft aan dat door het functioneren van de overheid zelf de democratische rechtsorde wordt uitgehold. Het is wat hem betreft dus niet vreemd dat we nu tot het besef komen dat er iets aan de hand is en ons achter de oren beginnen te krabben. Maar… papier is geduldig en dat baart Herman wel zorgen. Jezelf enkel afvragen of er iets aan de hand is en het vervolgens opschrijven, betekent niet dat het daarmee ook (weer) in orde is. Het grootste probleem is volgens Herman dat er in het hoofdlijnenakkoord niet is gesproken over een andere manier waarop naar de overheid kan worden gekeken. Wat er wel in staat zijn zaken als de representativiteit van belangenorganisaties, de druk op de rechter, de btw-verhoging op cultuur, en zaken over de civil society en journalistiek. Volgens Herman zijn dat onderwerpen waarbij we moeten oppassen, omdat het afleidingsmanoeuvres zijn. Als we niet anders gaan kijken naar de overheid en blijven letten op de punten uit het hoofdlijnenakkoord dan gaat er niks veranderen en blijft de uitholling van de democratische rechtsorde doorgaan.

Huri is blij dát er een kabinet is, want het geeft volgens haar ook onrust als er lange tijd geen kabinet is. 

Yasmin vraagt Huri hoe zij kijkt naar de rol van de publieke ambtsdrager.

Huri heeft allereerst enorm veel respect voor mensen die deze rol op zich nemen. Zij doen ontzettend belangrijk werk en het zijn complexe problemen die op hun bordje terechtkomen. Tegelijkertijd ziet ze mensen die vol passie en enthousiasme voor zo`n rol kiezen, maar te maken krijgen met intimidatie. Ze vraagt zich dan ook wel eens af of we (uiteindelijk) nog wel de goede mensen kunnen vinden en krijgen die dat belangrijke werk (nog) willen doen. Een belangrijk onderdeel daarvan is dat politici de ruimte krijgen om het vak te leren en om fouten te maken. 

Yasmin vraagt aan de zaal of er meer mensen herkennen wat Huri zojuist heeft aangehaald.

Uit de zaal komen instemmende geluiden. Hanneke Muilwijk herkent het vooral als ambtenaar en dan specifiek in relatie tot de Wob en de WOO. Zij geeft aan dat wanneer er gevoelige dingen werden gezegd of aan bod kwamen, dat men hier dan voorzichtiger mee omging. 

Herman benadrukt dat democratie een scheiding van functie en persoon betekent. En dat onderscheid is volgens hem vervaagd. Daar hebben politici overigens wel zelf aan bijgedragen door vaak op de persoon te spelen, of persoonlijke aangelegenheden van iemand in het debat te betrekken. Maar het draait er niet om of iemands huwelijk goed loopt, maar of de persoon in kwestie een goede ambtsdrager is. Daarnaast, zo geeft Herman aan, draait het heel vaak om ‘een schuldige’ en ook dat is een afleidingsmanoeuvre, want wanneer je een schuldige aan kunt wijzen hoef je niet te erkennen dat er structureel zaken mis zijn. Herman geeft aan dat in elk probleem het DNA van de structuur zit. Dat betekent dat de belangrijkste vraag altijd is: Waarom is het logisch dat het gebeurde zoals het gebeurde? De vraag naar de schuldige en de bijpassende vergelding brengt ons niet verder. Integendeel; we komen erdoor in een situatie waarbij iedereen zich indekt. Hiermee kan we een bruggetje worden geslagen naar het begin van het gesprek waarin Herman al aanhaalde dat het belangrijk is dat iedereen in een democratische rechtsorde zijn taak kent en weet wat zijn rol is in het systeem.

Vervolgens benadrukt Herman de vier kerntaken van een ambtenaar, dat zijn:

1. Inhoudelijke deskundigheid
2. Stelselkennis
3. Kritisch en onafhankelijk kunnen adviseren
4. Loyaal aan de bestuurder als ambtsdrager en niét als persoon

Volgens Herman is op bijna al deze punten werk aan de winkel. Loyaliteit aan de ambtsdrager wordt opgevat als ‘de bestuurder uit de wind houden’ en kritisch adviseren wordt niet erg gewaardeerd. Volgens Herman zijn we op die manier bezig met het uithollen van het democratisch fundament. Het kenmerk is niet eenheid, maar verscheidenheid, niet hiërarchie maar wederzijdse afhankelijkheid.

Yasmin doet een beroep op de zaal; Wie weet van zichzelf wat zijn rol en verantwoordelijkheid is? Er gaan nog niet veel handen de lucht in. Het woord wordt gegeven aan een wethouder van de gemeente Voorst. Zij geeft aan dat het haar verantwoordelijkheid is om uitvoering te geven aan het beleid dat door de raad als kader is meegegeven.

Huri denkt dat de taak van een wethouder ook breder kan worden gezien.

Herman benadrukt dat besturen ook betekent dat met paradoxen moet worden omgegaan. Bijvoorbeeld de paradox om naar buiten toe je ambtenaren te verdedigen, maar naar binnen toe hard te zijn als er iets niet goed gaat. In zijn ervaring is het tegenwoordig meestal omgekeerd. En zo zijn er meer paradoxen. Herman geeft als tip mee dat het goed is om de Raad te laten weten voor welke dilemma’s de bestuurder staat. Op die manier neem je elkaar volgens Herman mee in de wederzijdse afhankelijkheid en verantwoordelijkheid en kun je elkaar scherp houden.

Uit de zaal komt een vraag van Mariet de Boer: Kunt u iets zeggen over het uitdragen van dat democratisch fundament naar buiten toe als ambtenaar? Die vraag wordt door Yasmin vertaald: Wat verwacht Huri van een ambtenaar?

Huri sluit zich grotendeels bij Herman aan. Ze verwacht deskundige advies waarbij ook wordt aangegeven waar de betreffende kennis vandaan komt. Bijvoorbeeld uit (vak)literatuur, een gesprek met buurtbewoners enz. Daarnaast verwacht zo ook tegenspraak als dat nodig is. Ze geeft aan dat kritiek natuurlijk niet altijd leuk is om te horen, maar het wel belangrijk is, omdat het de bestuurder scherp houdt. En tot slot vindt Huri het heel belangrijk dat ambtenaren betrokken zijn; ambtenaren vervullen geen dagbesteding, maar zijn er voor de burger. Dat betekent in haar ogen dat het belangrijk is dat een ambtenaar zich ook in een burger kan verplaatsten.

Herman haakt aan op het stukje over de tegenspraak en geeft aan dat in een democratische rechtsorde iedereen voor de vraag komt te staan: Vind ik dit rechtvaardig, vind ik het acceptabel, is het proportioneel en kan het door de beugel? Dat geldt ook voor ambtenaren. Maar dan moeten ze wel de mogelijkheid hebben om te zeggen dat iets wellicht volgens de regels is, maar (desondanks) niet rechtvaardig. En dat kan alleen worden gezegd wanneer een ambtenaar aan de eerder genoemde vier eisen voldoet. En wanneer er naar je geluisterd is, wat overigens niet hetzelfde is als opvolgen zo onderstreept Herman, en je hebt als ambtenaar kritisch kunnen adviseren - dan moet je uiteindelijk bij jezelf te rade gaan of je uitvoering kunt geven aan iets.

Vanuit de zaal komt een vraag van Jan ten Kate (burgemeester Staphorst). Hij geeft aan dat we de laatste jaren als overheid veel in de systeemwereld hebben geleefd en dat dit niet goed is geweest voor het vertrouwen van burgers. Het is volgens hem dus belangrijk om meer richting de leefwereld te bewegen en soms het lef te hebben om van de regels af te wijken. Yasmin vraagt of we inderdaad meer lef moeten hebben.

Volgens Herman zijn we de ontzuiling nooit voorbij gekomen. We hebben nooit nagedacht over wat dat ontzuilen betekende voor de politiek. En bovendien komt uit de ontzuiling niet automatisch de ‘individuele burger’, zoals de overheid wel lijkt te denken. We spreken wel veel over ‘de burger’, maar weten eigenlijk niet wie dat is en in welke hoedanigheid we dat contact hebben. In dat geval, zo geeft Herman aan, kun je wel handelen met de beste bedoelingen, maar dan kom je niet goed uit.

Yasmin haalt een initiatief van Huri aan waarbij ze vrouwen die zich onveilig voelen heeft opgeroepen om zich bij haar te melden.

Huri legt uit hoe dat initiatief van de grond is gekomen. Ze werd geconfronteerd met twee vrouwen die werden vermoord. Een andere vrouw heeft toen contact met haar gezocht en haar laten weten dat ze zich onveilig voelde, maar niet het idee had dat ze tot nu toe serieus werd genomen. Huri heeft die vrouw toen kunnen helpen en wilde dat meer vrouwen die mogelijkheid zouden hebben. Daarom heeft ze die oproep gedaan. Tegenwoordig spreekt ze met meer vrouwen en dan komt het soms voor dat er een botsing is tussen de leef- en systeemwereld. Maar, zo geeft ze direct aan, het uitgangsput is een menselijke overheid; Je kunt het niet alleen, je hebt ook hulp nodig van andere instanties.

Yasmin vraagt wat ze in zo'n geval doet?

Huri benadrukt dat je het zo veel mogelijk samen doet. Bijvoorbeeld met raadswerkgroepen en samenwerkingen met andere partijen. Op die manier probeer je alle mogelijkheden en rollen die je hebt zo goed mogelijk in te zetten. Als je het niet alleen kunt, heb je op die manier de mogelijkheid om er anderen bij te betrekken.

Yasmin vraagt waar het afnemende vertrouwen vandaan komt?

Volgens Herman luistert de overheid niet goed. En achter dat niet luisteren gaan veel verschillende redenen schuil. Maar als er niet wordt geluisterd naar wat het daadwerkelijke probleem is, of wanneer we het met elkaar oneens zijn over wat de reden van het probleem is, dan heeft het ook geen zin om te luisteren.

Wat volgens Herman belangrijk is, is om in het achterhoofd te houden dat Burgerschap een publiek ambt is. Het is namelijk de burger die de machtsverhoudingen in een democratie bepaalt. Maar er is méér nodig in een samenleving; er is ook een maatschappelijke democratie, een civil society nodig. Daarnaast moet de burger ook tegen de overheid beschermd worden. Een belangrijk onderdeel daarvan zijn volgens Herman de opvolging en invulling van sociale grondrechten. Het is de plicht van de overheid om aan de hand van de sociale grondrechten te zeggen wat het minimum is waar burgers recht op hebben. Bijvoorbeeld als het gaat om openbaar vervoer, bibliotheken, steunpunten, wijkagenten enz. Wanneer we dat niet doen, dan stuurt de overheid haar burgers de mist in.

Vraag uit de zaal (Thijs Jonker): Een gedeelde verantwoordelijkheid is geen verantwoordelijkheid. Moet er niet een autoriteit worden ingesteld die zicht houdt op de kwaliteit van onze democratische rechtsstaat?

Huri vindt dit geen goed idee. Het moet volgens haar niet zo zijn dat een ander gaat bepalen wat goed en fout is. Ze geeft aan dat je dat zelf moet laten zien in je gedrag.

Herman sluit zich hier volledig bij aan. Naarmate de autoriteit van de overheid minder wordt, komen er meer instellingen en autoriteiten. Hij benadrukt nogmaals dat burgerschap een publiek ambt is en dat we als burgers mede verantwoordelijk zijn voor de democratie; die overkomt ons niet, want we zijn er onderdeel van. Dat verandert niet wanneer je er een publieke waakhond naast zet.

Vraag vanuit de zaal (Marlies Honigh): Hoe denkt u dat de Inspectie van het onderwijs toezicht houdt op het burgerschapsonderwijs? Als het van ons allemaal is…

Dat er gecontroleerd moet worden is volgens Herman evident. Maar hij geeft aan dat er tegenwoordig de neiging is om, wanneer er iets mis is gegaan, er nóg een controlemechanisme naast te zetten. In zijn ervaring is dat geen oplossing, want de problemen worden alleen maar erger als er steeds een stukje verantwoordelijkheid ergens anders wordt belegd. Hij haalt de woorden van Huri aan dat er af en toe best fouten gemaakt moeten kunnen worden. En wanneer dat gebeurt moet er worden gekeken naar de oorzaak en niet naar de schuldige.

Huri herkent de woorden van Herman en geeft aan dat de ROB momenteel werkt aan een advies over uitvoering. Ze kan ook al een deel van de conclusie delen: de ROB is voor radicale gelijkheid tussen beleid en uitvoering. Uitvoerders hebben een belangrijke taak. Want dat is de plek waar je het ziet als er iets mis gaat. Volgens Huri denken we veel na over het beleid en pas wanneer dat beleid (bijna) klaar is, wordt nagedacht over de uitvoering.

Herman: Vaak wordt gezegd dat iets democratisch is besloten en dat ‘men’ het er dan maar mee heeft te doen. Maar het is ook een kwestie van macht. Dat kun je aanpakken door de lobby van beleidsmakers te beperken en uitvoerders te steunen. Ook wanneer er fouten worden gemaakt.

Vraag vanuit de zaal (Stefan van de Graaf, raadsadviseur gemeente Borne): Tussen overheden wordt veel samengewerkt. Hij haalt daarbij de WGR aan en dat de controle op hetgeen hierbinnen wordt besproken en besloten beperkt is. Hij vraagt zich af hoe we zo'n dergelijk democratisch tekort op gaan lossen.

Volgens Huri kun je als raadslid iets doen wanneer je vindt dat er teveel samenwerkingsverbanden zijn. Zo kun je in commissies zitten, raadswerkgroepen samenstellen, een rapporteur benoemen en natuurlijk de wethouder bevragen. Huri legt een vraag zoals deze dus altijd terug bij raadsleden. Wel begrijpt ze dat er vragen zijn over de werking van en democratische controle op samenwerkingsverbanden.

Vraag vanuit de zaal (Tom Horn, burgemeester Epe): Hoe kijkt u aan tegen Ombudspolitiek door een gemeenteraad?

Herman vindt het een voordeel dat raadsleden een andere hoofdfunctie hebben, maar het is volgens hem wel belangrijk dat je transparant bent. Zo voer je bijvoorbeeld niet het woord over je hoofdfunctie. Ook dat heeft te maken met het kennen van je rol, ofwel: democratisch ethos. Belangrijk is dat een raadslid contact houdt met de maatschappij, maar wel altijd dient te handelen in het algemeen belang. Van dat besef moet men doordrongen zijn.  

Yasmin vraagt Huri hoe zij hiermee omgaan in Rijswijk.

Huri geeft aan geen problemen te hebben met Ombudspolitiek zo lang het algemeen belang niet in het geding komt en de persoon in kwestie transparant is over wie hij heeft gesproken. Ombudspolitiek is volgens haar ook een vorm van de menselijke overheid. Wel is het belangrijk om als burgmeester scherp te blijven en raadsleden erop te wijzen dat ze uiteindelijk in de raad zitten om het algemeen belang te dienen.

Hierna volgen afsluiting en dankwoord door Yasmin en Iris.